党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对“提高公共安全治理水平”作出部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）专章对提高公共安全治理水平作出进一步具体工作安排。

“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。对于《建议》《纲要》精神和部署要求，我们要认真学习领会、抓好贯彻落实，坚持统筹发展和安全，细化关于提高公共安全治理水平的各项具体工作，为切实维护人民群众生命财产安全，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供安全保障。

一、推动公共安全治理模式向事前预防转型

《纲要》第五十三章指出，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型，切实维护人民群众生命财产安全。这与党的二十大提出的“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”高度一致。

“十五五”时期，我国公共安全领域风险隐患仍然较多。自然灾害风险治理面临严峻复杂的形势。在全球气候变化背景下，我国自然灾害形势发生明显变化，风险加大，灾害频次明显增加。特别是随着雨带北抬，全国平均年降水量呈增加趋势，极端降水事件频次明显上升，加剧了局地洪涝、城市严重内涝等灾害风险，严重山洪、泥石流、滑坡等灾害明显增加。安全生产面临严峻挑战，重特大事故的不确定性非常突出，目前仍处于重特大事故反弹的历史规律周期。要转变传统的重救治、轻预防理念，注重预防在公共安全治理中的重要作用。坚持关口前移、源头治理，注重从源头上防范化解重大风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。要加强日常防范，加强前端处理。要完善风险防控机制。

（一）推动公共安全治理模式向事前预防转型必须坚持安全第一、预防为主

预防准备是将风险控制在萌芽状态的最重要阶段，能够最大程度避免风险对既有社会秩序的破坏。将风险预防置于统筹发展和安全的优先位置，积极推动“治未乱”和“防患于未然”治理思想的创造性转化与创新性发展。通过提升风险预防准备阶段的财政投入、政策支撑、法治建设和资源配置科学化，不断探索关口前移和零级预防先进经验，促进应急防控提质增效和新时代公共安全体系的整体再造。

（二）推动公共安全治理模式向事前预防转型必须增强风险意识，扎实推进公共安全治理关口前移

要立足我国城乡实际，全面排查整治风险隐患，做好风险评估与研判，关注不同类别突发事件之间的耦合关系，把问题消除在发生前和萌芽状态。要聚焦重点人员、重要领域、重大节点，广泛收集信息，建立风险台账，实行动态整治。

（三）推动公共安全治理模式向事前预防转型必须做好全方位、精准性、全覆盖的监测预警

首先，要不断提升监测预警专业化水平，由相关专业人士负责处理包括接收信息、分析研判、审批发布、传播与反馈等工作，有效整合预警资源，提高预警发布效果。其次，统一预警术语，规范监测与预警标准，以更快更准确地传递预警信息，提高预警效率，避免因预警术语语义模糊而出现内容理解偏差或错误等情况。再次，还要加强对重点行业、新兴领域公共安全状况的调查和研究，防范解决突出安全问题。

（四）推动公共安全治理模式向事前预防转型必须编好预案、用好预案、修好预案、做好演练

要依据当地的危险源和脆弱性，制定并动态调整应急预案。持续强化城市社区和县、乡、村三级基层应急预案的规范性和可操作性，明确关联单位应急预案之间的承接关系和联动机制，针对性破除基层部门应急工作的梗阻。完善“事件/演练—预案”反馈机制，将事件处置或应急演练中暴露出来的信息不畅、职责不清或资源不足等关键问题，及时反馈到应急预案的修订和完善工作中，以达到系统改进的目的。

（五）推动公共安全治理模式向事前预防转型必须加强底线思维

情景构建是一种能够有效识别和分析重大突发事件的新型模型，是应急准备的前置环节，能够有效提升应急准备工作的针对性和可操作性。依托情景构建，可根据各地区经济社会发展特点及所面临的突发事件形势，对潜在的风险状态或可能发生的风险灾害进行合理布局，科学规划，提前做好物资、经费、通信等应急基础体系建设，争取实现不同地区、不同部门间的资源共享，提高综合保障能力。此外，要进一步建立健全应急信息数据库、监测预警网络体系和应急物资储备体系，避免应急资源力量分布格局呈现“倒金字塔”特征、应急资源和应急能力形成“剪刀差”，最终形成一条可行的“情景—演练—能力—效能”的应急管理发展路径。

二、完善应急管理体系

《纲要》开辟专节对完善应急管理体系作出具体安排。应急管理体系建设是一项综合性工程，需要坚持“优化、协同、高效”的原则。“十五五”时期，要通过深化应急管理体制机制改革、强化救援力量建设、强化基层应急基础和力量、完善应急预案管理等不断完善应急管理体系，增强应急管理体系的韧性和适应性，不断提高公共安全治理水平。

（一）深化应急管理改革，完善大安全大应急框架下应急指挥机制

“十五五”时期，要以实战标准建强各级应急指挥部，构建权威、统一、高效、安全和部门协同、上下联动的应急指挥体系。

一要规范现场指挥机构和救援力量之间的关系并建立协同联动机制。我国应急救援力量体系以国家综合性消防救援队伍为主力、专业救援队伍为协同、军队应急力量为突击、社会力量为辅助，应对处置过程中到场救援力量通常呈现出多元化特征。《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《总体预案》）规定了现场指挥机构和救援力量之间的关系与协同联动机制，要求“突发事件应对中，所有进入现场的应急力量、装备、物资等服从现场指挥机构统一调度，其中相关应急力量按规定的指挥关系和指挥权限实施行动，确保相互衔接、配合顺畅”。这一规定充分考虑了不同应急力量指挥关系和指挥权限的复杂性，避免应急处置现场出现多头指挥或者各行其是的问题。比如，军队和武警部队是应急处置的突击力量，《总体预案》要求建立健全军地协调联动机制，强化信息互联互通。总体上，修订后的《总体预案》提升了大安全大应急框架下指挥协调的规范性、可操作性和科学性，有利于建立“中央统一指挥、统一协调、统一调度，各地方各方面各负其责、协调配合，集中统一、上下协同、运行高效的指挥体系”。

二要优化应急信息共享机制。主要包括信息收集、整理、分析和上报等多个环节，确保各类突发事件的信息能够被迅速、准确地传达到各级应急指挥机构和相关决策者。要建设涵盖气象、地质、公共卫生、社会安全等多领域信息数据的全国性应急管理信息共享平台，整合各类应急信息，确保信息的实时更新与共享。信息共享平台应具备强大的数据分析功能，帮助决策者进行快速的风险评估与决策支持。

三要完善应急指挥级别确定机制。建立科学的应急指挥级别评估标准，包括事件的性质、影响范围、潜在风险和社会反应等。在事件性质方面，应明确不同类型突发事件的基本特征，如自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等，分别制定相应的响应级别标准。例如，可根据自然灾害强度和造成的损失分为不同级别，对公共卫生事件则可以根据感染人数和传播速度来评估响应指挥级别。这种分类能够提高应急响应的针对性，确保不同类型突发事件得到相应的重视和处理。在影响范围和潜在风险的评估中，可以采用量化指标来衡量。例如，影响人数、经济损失、环境破坏程度等都可以作为重要指标。通过建立模型对这些指标进行综合评估，能够为应急响应级别的确定提供数据支持。

（二）建强国家综合性消防救援队伍，优化专业救援队伍结构布局，提高极端条件下救援能力

强化救援力量建设，要整体谋划、积极推进消防救援工作现代化建设，加快建强大国应急救援主力军国家队，打造国家区域应急救援中心尖刀拳头力量，整合组建消防救援机动队伍，提升队伍全灾种救援能力。整体规划建强航空应急救援体系，加快航空救援队伍整合布局。要统筹强化各类专业应急救援队伍规范化建设，建强国家矿山、危化品、隧道、山岳、水域等救援力量，进一步提升国家安全生产应急救援队伍能力、优化队伍结构和布局，健全国家工程应急救援力量体系。要大力推进国家综合性消防救援队伍与各专业救援队伍、志愿者队伍等共训共练，提升极端复杂环境下救援攻坚能力，持续构建各司其职、互为补充、协同作战、共同发展的多元化应急救援力量体系。要完善基层救援力量体系。市县两级根据本地人口数量、经济规模、灾害事故特点、安全风险程度等因素，依规配齐配强应急救援力量，推动力量下沉、保障下倾，在党委和政府领导下，由应急管理部门统一指挥、调度使用。水旱灾害、地震地质灾害、森林草原火灾等风险突出或矿山（含尾矿库）、危险化学品等高危行业生产经营单位集中的县（市、区、旗），要加强相关专业救援力量建设。

（三）实施基层应急能力提升行动，提高基层应消一体综合救援和全社会防灾避险能力

全面落实《中共中央办公厅  国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，持续强化基层应急基础和力量。要尽快健全基层应急管理体制，切实提升基层应急管理能力。有编制的应急管理机构要切实补充相关人员，切实做到有编有人。同时，要针对应急管理机构改革整合部门系统职能和相关人员多的特点，注重推动基层应急管理系统内部职能、人员的深度融合，真正实现安全生产、消防灭火、防汛抗旱、抗震救灾等相关业务之间的有机整合，形成基层应急管理的战斗力。要按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的要求，根据当地公共安全治理形势要求和重点任务，压实基层党政责任，通过系统改革的办法保障基层应急管理必需的编制，因地制宜加强乡镇（街道）应急管理机构建设，明确基层应急管理工作的相关职能科室，配备专门的应急管理工作人员。要明确县（市、区、旗）与乡镇（街道）应急管理职责定位，依法赋予乡镇（街道）适当的综合管理权和应急处置权，破解“看得见的管不着、管得着的看不见”难题。要加大财力物力支持，依托基层党组织和基层自治组织开展应急管理具体工作，充实应急管理有关人员，真正形成有效覆盖、合理布局的基层应急管理队伍，加快补齐短板，牢牢守住防范化解公共安全风险的前沿阵地。

同时要贯彻落实国务院办公厅印发的《关于加强基层消防工作的意见》，强化属地领导、强化综合监管、强化行业管理、强化主体责任、强化社会共治、强化激励约束，健全完善基层消防安全治理机制，构建党委和政府组织领导、消防牵头、部门协同、县乡一体、群防群治的基层消防工作格局，全面夯实火灾防控基础，推动消防安全治理模式向事前预防转型。

要加强安全公益宣传，引导公众增强风险防范意识，增强全民公共安全意识、自救互救能力和应急技能。要把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，推进公共安全和应急管理宣传教育进企业、进社区、进学校、进农村、进家庭，组织形式多样的身边风险隐患识别活动，强化大中小学公共安全和应急管理基础知识和基本技能培养。要依托科技场馆、灾害遗址公园、应急培训演练基地、人民防空宣传教育场所、游乐体验设施等现有科普及教育培训资源，建设一批公共安全教育基地，开展常态化应急疏散演练。要支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

（四）加强应急预案体系建设和管理

当前，在《总体预案》基础上，要认真修订各级地方突发事件应急预案，在风险评估和资源普查的基础上，借助情景构建等手段，持续动态优化应急预案，规范应急响应标准与流程，不断提高应急预案的针对性与操作性。同时，要高度重视应急预案演练。应急预案要真正发挥作用，必须注重预案演练。要针对应急预案演练频次不足、演练标准化规范化水平较低、预案演练内容不完整、关键环节体现不充分、演练流于形式等问题，加大应急预案演练力度，真正发挥应急预案的应有作用。

（五）健全巨灾风险保障体系和风险分担机制

健全巨灾风险保障体系和风险分担机制，是我国提升自然灾害应对能力、保障民生安全的重要举措。该体系通过政府推动与市场运作相结合，将地震、台风、洪水、暴雨、泥石流、滑坡等多种自然灾害纳入保障范围，构建“政策性+商业性”多层次保险结构，实现风险共担、分层负担。要探索综合型试点，将大风、雷电、火灾、踩踏、传染病等也纳入巨灾保险责任范围，涵盖人身伤亡、房屋损毁及临时生活补助，体现“广覆盖、保基本”的发展趋势。强化科技赋能，如采用卫星遥感、无人机查勘定损，推动从事后赔付向事前预防转型。扩大农房保险参保范围，完善预赔付机制，为灾后恢复重建提供资金支持。强化社会力量参与，搭建社会应急力量协调服务平台，制定行为准则，支持志愿者、群团组织参与救援与安置。

三、全过程提升防灾减灾救灾能力

《纲要》从预防准备、响应处置、恢复重建等环节对全过程提高防灾减灾救灾能力作出具体安排，明确指出：坚持人民至上、生命至上，一体提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力，有效降低各类灾害事故损失。

（一）强化减灾预防能力

“十五五”时期，要切实贯彻“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，将常态减灾作为基础性工作，强化风险识别与主动预防，健全灾害风险防范化解机制。要提升基础设施设防标准，将防灾减灾要求贯穿到规划、立项、建设、运行等各个环节。针对北方部分城市排水管网、防洪工程等仍基于历史干旱气候设计的问题，适度提高基础设施设防等级，并加强日常养护与隐患排查，建立常态化整治机制。用好全国自然灾害综合风险普查成果，发挥气象、水利、地震、自然资源等部门作用，调整完善自然灾害综合风险图和防治区划图，引导医院、学校、养老院等科学规划选址。要持续推进自然灾害防治重点工程，“十五五”规划将部署一批自然灾害防治工程项目，包括地质灾害隐患核查、地震易发区房屋加固、流域治理、排水管网改造等。加强气象、水文、地质灾害监测预报预警，提升全天候实时监测预警能力。针对极端天气增多的灾害形势，加强灾害监测预警能力建设，优化各类监测站点布局，构建空、天、地一体化自然灾害监测系统，加强监测预警标准衔接和数据共享。加强突发暴雨洪水、山洪泥石流等短时局部临灾预警，特别是偏远山区和夜间的强降雨监测预报，提高降雨落区、强度、时段的预报精准度。针对极端天气灾害强度加大的形势，要坚持底线思维，修订完善避险转移预案，特别要注重把老弱病残等行动不便群体纳入避险对象，扩大避险转移范围，细化应急举措。加强施工工地和行洪通道、低洼地段、临坡临崖等部位群众转移，强化关停撤转等刚性措施，确保应转早转、应转尽转。加强水文、气象等跨部门综合研判和跨区域联合会商，强化流域协同防汛减灾。强化预警和响应联动，完善直达基层的预警“叫应”和跟踪反馈机制。强化科技赋能灾害风险预警，利用数字防汛系统、电子围栏、人工智能模型等技术，提前获取水情信息，缩短预警指令下达时间。

（二）强化抗灾设防能力

《纲要》指出，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，推进城市平急两用公共基础设施建设。提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，建强国家综合性消防救援队伍，优化专业救援队伍结构布局，提高极端条件下救援能力。要严把安全设防关，实施一批骨干防洪工程、中小河流治理、病险水库除险加固等防治工程。要优先实施山洪沟口、高陡边坡、高山峡谷等不适宜工程治理的高风险地段避险搬迁。按照建设安全可靠韧性城市的要求，统筹城市防洪体系和内涝治理。构建全域覆盖的监测预警网络。强化基层应急响应机制，开展地质灾害、防汛、森林防火等多灾种综合应急演练。加强蓄滞洪区、山区、低洼易涝区等重点区域设防，就近规划建设撤离路线和应急避难场所，配备必要物资。实施公路安全韧性提升工程，从陕西商洛“7·19”高速公路桥梁垮塌灾害与广东梅大高速茶阳路段“5·1”特别重大路面塌方灾害中吸取教训，努力避免类似灾害发生。聚焦于精准风险识别与资源优化配置，通过工程与管理措施相结合的方式，提升公路在极端气候、自然灾害等突发事件下的抗损、自愈和快速恢复能力。要利用好全国自然灾害综合风险公路承灾体普查成果，建立“风险路段+涉灾隐患点”双控体系，形成灾害风险“一张清单”台账，实现隐患精准落图、动态管理。落实《公路安全韧性提升技术指南（试行）》，明确在项目可研与验收阶段开展安全韧性评估。推动大数据、人工智能、北斗导航等新技术融合应用，试点智能感知与主动防控系统。

（三）强化救灾保障能力

完善救灾保障体系。着眼全面提升救援保障能力，特别是针对大震巨灾、突发暴雨洪涝和“三断”（断电、断路、断网）等极端条件下通信保障、力量投送、装备支撑等方面短板，实施综合应急处置保障能力提升行动。要强化物资保障，健全多元化应急物资储备体系，大力强化应急物资保障，完善应急救援期社会物资、装备等征用和补偿机制；加强应急物流体系建设，健全应急物资快速调拨投送机制，提升救灾物资和装备统筹保障能力。优化应急资金保障，建立救灾资金快速下达机制，按灾情分档精准补助，推行“先预拨、后清算”。要加强科技和先进装备支撑，完善应急技术装备配备标准，更加注重应用物联网、大数据、智能工程机械等装备，提高生命探测、应急通信、救援搜救等方面急用先进科技装备应用水平。

四、提高安全生产水平

“十五五”时期，我国安全生产处于治本攻坚期。治本攻坚、有效遏制重特大事故压力加大，牢牢守住安全生产底线面临新的挑战。要深刻认识安全生产工作的重要性、艰巨性、复杂性，抓紧抓实《纲要》部署的安全生产各项工作。

（一）完善安全生产制度体系

严格落实安全生产党政同责、“三管三必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）要求，有效防范遏制重特大事故。强化安全生产制度创新，健全完善“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系。要把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持“三管三必须”，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。严格落实地方党政领导安全生产履责述职和“第一责任人”职责落实报告制度，推动企业建立健全全员安全生产责任制和安全生产标准化管理体系，推动企业由“他律”向“自律”转化。健全完善考核巡查、明查暗访、责任倒查等工作机制，压紧压实各方责任。

（二）提升重要基础设施本质安全水平

加大制度、管理和技术创新力度，完善重大基础设施安全设防标准，推进道路、桥梁等城市基础设施生命线安全工程建设，加大超年限燃气管网、住宅电梯等老旧设施设备淘汰更新力度，提高基础设施在极端情况下的抗风险能力，从源头上消除或减少安全隐患，从根本上防止重特大事故发生。完善技术标准体系。构建覆盖规划、设计、施工、运营全链条的安全标准，适度提升重点领域安全防护标准，增强水利、交通、能源、通信等重要基础设施在极端天气、网络攻击等复杂挑战下的韧性水平。严控工程建设质量，坚持统筹发展和安全，合理安排工期，坚决杜绝由赶工期引发的质量隐患、安全事故。强化重要基础设施运行监测预警。运用物联网、大数据和人工智能技术，对桥梁、隧道、边坡、燃气管道等关键设施状态进行实时感知与智能预警，构建“人防+技防”的监测网络。加强专业化养护管理，推动养护信息化、数字化，提升重要基础设施安全可靠性。

（三）加快矿山、危险化学品、特种设备等领域高风险工艺和装备淘汰更新

贯彻落实国务院印发的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，以推动大规模设备更新行动为契机，加快淘汰安全性能差、事故隐患多的落后设备，推动设备更新、质量提升、技术升级，不断提升特种设备安全节能环保水平，集中解决一批群众身边的特种设备安全问题，有效预防和减少事故，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。重点任务是推动锅炉、压力容器、电梯、客运索道等特种设备更新。落实好《加力推进石化化工行业老旧装置更新改造行动方案（2026—2029年）》，确保2029年全面完成老旧装置更新改造任务。落实好《淘汰落后危险化学品安全生产工艺技术设备目录（第二批）》，明确淘汰7项落后工艺技术设备。

（四）完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制

安全生产风险排查整治旨在提前识别并消除风险隐患，是防范事故最直接、最有效的手段。责任倒查机制是监督履责的“利剑”，通过事后追责倒逼事前防范，努力形成“人人有责、层层把关”的安全管理文化。通过构建“排查—整治—问责”全链条闭环管理，督促企业完善安全生产管理体系，可有效提高安全生产风险防范和事故灾害应急处置水平。

（五）提升安全生产执法质效，建立各行业执法检查重点事项清单，扎实开展中央安全生产考核巡查

切实贯彻落实《安全生产考核巡查办法》，重点核查各地落实安全生产责任、风险隐患排查整治、强化依法治理、事故查处等工作情况，压实“党政同责、一岗双责”和“三管三必须”责任。依据《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》细化地方执法事项目录，建立各行业领域执法检查重点事项清单，将重大事故隐患排查整治、企业负责人履职情况、安全生产管理体系运行等作为必查内容，系统性强化安全监管。

（六）加强生产经营单位主要负责人和特殊工种安全培训

生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人。要加大国家安全生产方针政策、法律法规、安全生产管理基本知识、重大危险源管理、事故应急救援与调查处理、职业危害预防、典型事故案例分析等的培训力度。特殊工种操作人员必须接受专门的安全技术培训，并经考核合格取得特种作业操作证后方可上岗，通过优化培训复审流程，确保人员具备相应的安全管理能力与操作技能。

五、提升新兴领域安全治理能力

《纲要》相关章节对强化低空飞行安全保障，加强能源和信息通信网络、算法等新型基础设施建设及安全韧性，提升“人工智能+”治理能力等新兴领域安全，以及探索“沙盒监管”、触发式监管等新型监管方式作出安排。要及时明确职能交叉和新兴行业领域安全生产监管职责，建立健全相关监管制度建设，创新相关监管方式。

（一）强化低空飞行安全保障

低空经济快速发展，强化低空飞行安全保障势在必行。要从制度规范、空域规划、协同机制、智能平台、服务机构等方面构建低空飞行安全监管体系，推动形成“部门严管、群众自觉、社会共治”的治理格局。强化飞行环境感知能力，重点防范低能见度、强风、降水、风切变和湍流等高影响天气风险。强化飞行器与人员管理，加强飞手培训与考核，提升应急处置能力。

（二）加强能源和信息通信网络、算法等新型基础设施建设及安全韧性

需从能源、网络、算法应用和城市管理等多维度协同发力，通过实施重大工程项目、推动技术突破与规模化应用、深化数字化智能化改造，共同筑牢经济发展与社会运行的安全基石。

（三）提升“人工智能+”治理能力

“十五五”时期，“人工智能+”应急管理前景广阔。要依靠人工智能提高应急管理科学化、专业化、智能化、精细化水平。加大人工智能技术开发应用力度，加强关键技术研发，提高突发事件响应和处置能力。要适应“人工智能+”发展大势，以人工智能推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。

（四）探索“沙盒监管”、触发式监管等新型监管方式

“沙盒监管”是一种新型审慎监管模式，意在对采用新技术、新产业、新业态、新模式的经营主体在划定的可控范围内，通过包容审慎的全程监管控制风险，统筹创新发展与安全底线。触发式监管通过设定明确的监管“红线”和“黄线”，利用大数据、信用风险分类等技术手段，对市场主体实施动态监测。只有当市场主体的行为触碰预设的风险阈值时，才启动检查执法程序，从而实现监管的精准化、智能化与柔性化。触发式监管秉持“无事不扰、有因必查”的安全监管原则，旨在减少安全监管频次，减轻市场主体相关负担。

来源：中国应急管理