摘要：城市是现代化的重要载体，安全韧性治理是城市治理的重要组成部分。在数字化转型的背景下，数字赋能城市安全韧性治理具有复杂巨系统的空间逻辑、城市治理现代化的治理逻辑、数字驱动智慧应急的技术逻辑，但面临治理体系碎片化、治理场景悬浮化、治理技术脆弱性等关键挑战。对此，提出完善治理体系、推进协同治理，夯实数字底座、强化数据赋能，打造典型场景、提升实战效能，加强安全保障、增强技术韧性等优化路径，推进城市应急管理体系和能力现代化。

党的二十届三中全会提出“深化城市安全韧性提升行动”。习近平总书记指出，无论规划、建设还是管理，都要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，常住人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2024年的67.0%，城市成为经济社会各方面活动的中心。与此同时，城市持续面对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的冲击和威胁。对此，安全韧性城市的概念应运而生。2022年5月开始实施的国家标准《安全韧性城市评价指南》（GB/T 40947-2021），将安全韧性城市定义为在灾害环境中能够承受、适应和恢复的城市。

在数字时代，随着新兴技术的发展应用，城市安全韧性治理进一步面临数字化转型的机遇和挑战。《“十四五”国家应急体系规划》指出了我国应急管理“科技信息化水平总体较低”的短板，提出了强化数字技术在灾害事故应对中的运用，系统推进“智慧应急”建设等要求。2024年12月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出坚持科技创新、数字赋能，并对信息平台建设、智能设施建设、智慧应用场景等数字化转型任务作出部署。数字赋能安全韧性治理有助于应对城市日益复杂多变的风险挑战，对于增强人民群众的获得感、幸福感和安全感具有重要意义。

一、数字赋能城市安全韧性治理的内在逻辑

（一）空间逻辑：复杂巨系统的现实需要

城市是生命体和有机体，是由经济、政治、社会、文化、生态等子系统构成的复杂巨系统，具有高集聚性、高流动性、高复杂性、高脆弱性等特点。2023年，我国城市数量为694个，全国城市人口密度达到2894.62人/平方公里。随着城市规模持续扩张，人流、物流、资金流、信息流在城市空间复杂交汇，高层建筑、工业厂房、商业综合体等地上空间与地铁、燃气、供水、排水、供热等地下空间复合开发，造成风险隐患在城市空间持续积聚。特别是2023年，我国已有29个城市常住人口超过500万，有11个城市常住人口超过1000万。这些特大城市和超大城市的崛起进一步加剧了传统和非传统安全风险的“叠加效应”、风险扩散的“溢出效应”、引发次生风险的“放大效应”和“链式效应”。各类灾害风险对城市空间的安全稳定形成严峻挑战，客观上需要通过数字赋能安全韧性治理保障城市空间安全。

（二）治理逻辑：城市治理现代化的模式创新

城市是现代化的重要载体，从城市管理到城市治理，代表着城市治理模式的全方位重塑和现代化变革。随着城市传统风险和新兴风险交织叠加，传统城市管理理念和方法的适应性不足，难以应对日益复杂的突发情况。针对传统城市管理的局限性和突发事件的挑战性，城市治理需要在理念、主体、能力、方式等多重维度适应数字化转型，提升安全韧性水平。在治理理念方面，要尊重和敬畏城市发展的客观规律，坚持韧性治理和智慧治理，树立全生命周期管理和精细化管理等理念。在治理主体方面，要由单一主体向多元主体转变，推动政府、市场、社会等主体借助数字平台参与共建共治共享。在治理能力方面，要从依靠经验判断转向借助数据分析，提升城市的安全风险综合监测预警和应急处置能力。在治理方式方面，要通过数字化转型从被动应对向主动防范升级，实现防患于未然。因此，城市安全韧性治理的数字化是城市治理现代化的组成部分，韧性城市建设是城市安全发展的新范式。

（三）技术逻辑：数字技术驱动的智慧应急

当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，技术创新进入前所未有的密集活跃期。创新性、颠覆性技术变革正在深刻改变人类经济社会发展的各个方面，呈现出交叉融合、高度复杂和多点突破的发展态势，技术“引爆点”蓄势待发。在数字时代，城市作为土地、劳动力、资本、技术、数据等各类生产要素高度集聚的空间，是数字化转型的重要场域。大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新兴数字技术快速发展，为提升城市治理的智能化和智慧化水平提供了客观的技术准备和实现条件。在此背景下，新一轮数字化浪潮为城市治理理念的系统性转变、治理模式的全方位赋能、治理手段的革命性重塑提供了重要驱动力和支撑力。数字技术能够赋能应急管理的预防、准备、响应和恢复全过程，是应急管理现代化的关键手段。抢抓数字时代机遇、坚持推进数字赋能，是加强城市安全韧性治理的时代趋势和必然选择。

二、数字赋能城市安全韧性治理的关键挑战

（一）治理体系碎片化的矛盾

数字赋能城市安全韧性治理是一个跨层级、跨部门、跨区域、跨主体的协同治理过程，面临治理体系碎片化的梗阻。首先，在组织体系层面，数字赋能城市安全韧性治理所涉及的主体包括应急管理、工信、自然资源、住房和城乡建设、卫健、气象、数据管理、消防救援、地震等部门，还涉及企业、社会组织、市民等主体。由于政府科层治理和属地管理导致的条块分割和权责分散，“九龙治水”的现象在一定程度上依然存在，联勤联动、综合一体、多元共治的治理结构尚不健全。其次，在制度体系层面，数字赋能城市安全韧性治理面临多重制度性挑战，例如不同条线政策和标准一致性不足导致数据壁垒和协同困境，已有制度更新滞后导致数字化转型缺乏制度支撑等。最后，在数据体系层面，由于城市运行管理数据来源广、体量大、内容多、更新快，数据收集、加工、分析、应用等主体分散，平台林立、数据孤岛、系统膨胀等问题导致数据不够用、不好用、不可用，制约了智慧应急水平的提升。

（二）治理场景悬浮化的偏差

当前，数字赋能城市安全韧性治理的场景不断丰富和拓展，但从数量增长转向质量提升，依然面临技术和业务融合度不足导致的“数字悬浮”瓶颈。首先，数字赋能的准度不足，场景规划与核心需求脱钩。当前，建设安全韧性城市过程中，数字化焦虑和为数字化而数字化的倾向依然存在，在应用场景的规划和设计中，问题导向和需求导向不够突出，场景的选取开发不够精准，一些场景选择没有聚焦高风险事件或高频灾害，导致“建而不用”等问题。其次，数字赋能的深度不足，技术应用结果存在“可观不可管”情况。比如，部分数字平台仍停留在基础性的可视化呈现，应急管理各环节的数据信息虽然通过数字屏幕实现了可观可感，但未嵌入风险综合研判、应急响应处置、灾后恢复重建的全链条闭环，距离实用管用仍有差距。最后，数字赋能的温度不足，技术依赖挤压人性管理。在城市安全韧性治理数字化转型的场景中，还存在片面用技术和机器取代人工的倾向。尽管技术和机器具有高效率等优势，但其更适合标准化场景和结构化任务，对于弱势群体的特殊化和个性化需求回应不足。

（三）治理技术脆弱性的风险

尽管数字技术快速发展并已广泛嵌入城市安全韧性治理，但技术在应用执行过程中依然面临多重风险。首先，技术安全风险。城市安全韧性治理涉及供排水、电力、燃气等“城市生命线”的关键基础设施数据及人脸识别、视频监控等个人隐私数据，相关数据一旦被攻击、泄露、滥用、篡改或破坏，将对公共利益和个人权益造成损害。其次，技术失效风险。一方面，数字技术存在算法黑箱的隐患，特别是随着生成式人工智能的快速发展应用，人工智能的算法歧视、虚假信息、预测错误等缺陷将对应急管理造成不良影响。另一方面，数字赋能高度依赖电力、网络等基础保障，灾害中的基础设施受损或高密度人群下的网络延迟，都有造成应急管理系统瘫痪的风险。三是技术能力风险。由于治理主体的数字素养存在差异，个别治理主体对数字技术的理解能力、管理能力、应用能力不足，难以熟练驾驭复杂系统，导致在突发事件发生时仍依赖传统的人力投入和人工操作，甚至在一些情况下，工作人员需要重复完成线上线下操作，数字赋能反而成为数字负担，降低应急管理效能。

三、数字赋能城市安全韧性治理的优化路径

（一）完善治理体系，推进协同治理

推进应急管理体系现代化，增强城市安全韧性治理数字化转型的系统性和整体性，实现调度敏捷响应、协同高效处置、平急快速切换。第一，加强统筹领导。发挥党总揽全局、协调各方的作用，建立大安全大应急框架，打破科层组织部门分割和各自为战的行政壁垒，破解“都不管”或“都来管”的困境。依托领导小组、指挥中心、工作专班等组织形式，统筹协调应急管理、公安、民政、交通、卫健、气象、数据管理、通信、地震、城市管理等部门，通过清单管理明确权责分工，协同推进城市安全韧性治理的数字化转型工作，实现上下贯通、左右联动、多跨协同。第二，加强制度协同。推进安全韧性城市建设相关制度与信息化数字化政策相适配，制定完善数字赋能城市安全韧性治理的法规和规划，加强制度供给，发挥标准规范的引领作用，降低城市智慧应急的制度成本。第三，促进共建共治。通过政企合作和开放共赢发挥企业技术创新、平台建设、应用开发等优势和作用，拓展数字治理的“合伙人”，促进数字技术加速融入安全韧性城市建设。借助接诉即办、随手拍等数字化平台渠道，降低公众参与治理的成本，使市民的移动终端助力隐患发现、风险上报和矛盾处置。

（二）夯实数字底座，强化数据赋能

夯实城市安全韧性治理的数字底座，提升数字技术对城市运行管理的支撑能力。第一，完善数字基础设施。对“城市生命线”等基础设施进行数字化改造和智能化管理，在城市社区、道路、桥梁、楼宇等部署智能泛在的终端，发挥无人机等低空基础设施优势，延伸监测预警的“神经末梢”，打造形成网联、物联、数联、智联的数字基础设施，为城市安全韧性治理提供有效支撑。第二，推进技术创新应用。探索人工智能大模型的语言对话、图像分析、自主学习、自我优化等前沿技术赋能应急管理，提高模型的准确性和可信度，推动城市安全治理模式由被动向主动、由事后向事前、由人力向机器转型，通过数字化手段使城市能感知、会思考、可交互、会进化。第三，发挥数据乘数效应。推进城市运行数据共享，汇集土地、建筑、人口等基础数据，整合交通运输、卫生健康、消防救援等专题数据，接入社会生活领域的实时数据，对海量数据进行清洗处理、关联分析和风险识别，使安全韧性治理从靠经验决策转变为用数据研判，推进“高效处置一件事”向“防范化解一类事”升级。

（三）打造典型场景，提升实战效能

坚持需求导向、问题导向和应用导向，按照常态与非常态相结合，因地制宜建设城市安全韧性治理的丰富场景，打造预防、响应、恢复全流程的场景功能，实现实战管用、基层爱用、群众受用。第一，监测城市“生命体征”。城市作为生命体和有机体，要以数据、算法和算力为支撑，依托大数据平台，动态监测城市人流、物流、车流等城市“生命体征”，实时捕捉市民诉求、基层矛盾、热点舆情等“城市情绪”，实现数字孪生城市可观可感，借助数字化手段细化城市安全韧性治理的颗粒度。第二，打造关键场景。以智慧应用场景为牵引，开发城市内涝、防汛防台、智慧气象、安全生产、消防指挥、高空坠物、人流拥堵等典型场景，打造城市安全韧性治理的“数字驾驶舱”，通过监测预警、态势掌握、科学决策、任务下达和高效处置，实现既能“观全域”，更能“管全城”。第三，线上线下联动。推动线上和线下相互促进、优势互补，避免技术依赖和简单替代，使线上的数据分析及时落实为线下的处置行动，打通应急管理的“最后一公里”。同时，针对每一起突发事件的特殊情况精准处置，回应脆弱性群体的需求。

（四）加强安全保障，增强技术韧性

守牢数字赋能的安全底线，以技术韧性带动提升城市社会韧性、经济韧性和生态韧性，全方位提高城市安全韧性水平。第一，深化安全可控技术应用。构建覆盖城市数据全生命周期的安全防护机制，通过隐私计算、使用控制、智能合约、数据沙箱、区块链等技术，打造城市数据可信空间，加强重点敏感数据安全保护，提升城市运行管理数据的安全性和稳定性。第二，强化数字基础设施韧性。推进建设千兆宽带、6G网络、卫星互联网、通信基站等城市网络通信基础设施，升级应急通信技术和装备，提升极端灾害场景下基础设施的抗灾能力，确保洪涝、地震等突发事件中的应急通信服务能力。第三，加强数字治理教育培训。提升城市运行管理相关主体的数字思维和数字素养，开发典型场景的数字手册，开展压力测试和模拟演练，确保极端场景下数字工具与人工处置的无缝衔接和高效协同，有效防范化解城市重大风险。

来源：中国应急管理